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土地财政是指我国地方政府为追求财政收益，利用现存制度安排和政策工具，通过操控土地供需获取大量税费的一种行为模式。其收入一般包括：土地相关税收收入和土地相关非税收入，主要指土地出让金。

1、我国现行土地财政政策

土地财政属于预算外收入，又叫第二财政。近年来，我国地方政府对土地财政的依赖不断增强，土地出让金规模急剧膨胀。虽然，中央一直致力于控制土地的不合理出让，但是土地出让的高收益诱发地方政府不断扩大土地出让规模。

根据2020年的最新数据，在统计的44个主要城市中，高于100%的“高土地财政依赖”城市有20个城市，最低珠海和常州101%，最高佛山180%。高于150%的绝对高位有5个，分别是佛山180%、长春153%、南京153%、武汉150%、广州150%。

2020年，长春市一般公共预算收入为440亿，而土地出让收入高达683亿，长春成为全国土地财政依赖度最高的省会城市；南京市一般公共预算收入1367亿，土地出让收入为2094亿，依赖度153%；武汉一般公共预算收入为1230亿，土地出让收入为1840亿，依赖度150%；广州市一般公共预算收入1714亿，土地出让收入为2564亿，依赖度150%。

西安、贵阳、南宁、扬州、福州4城的依赖度在130%-150%之间；太原、惠州、杭州等10个城市的依赖度在100%-130%之间。其中，杭州一般公共预算收入为2093亿，土地出让收入为2574亿，依赖度为123%，虽然低于12个主要城市，但土地出让金收入在全国仅次于上海。

2、分税制改革下的土地财政

土地财政的根源是否在于分税制，行业内其实一直争议不断，但不可否认的是，分税制改变了传统政府收入分配关系，在一定程度上促成了现有的土地财政模式。

1980年2月，国务院颁布了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，明确划分了中央财政与地方财政的不同收支范围，这一体制的特点是按照预先规定的比例或数额，在中央预算和地方预算之间分配收入。

由此，省、地、县等地区组织成为具有独立经济利益的主体，拥有了发展本地区经济的制度性动力和能力，调动了地方发展经济的积极性。1983年和1985年两步“利改税”，标志着中国开始正式告别以国有企业利润为主要收入源的计划财政体制。

1988年财政包干制的实行，使放权让利改革的激励效应达到最大化。然而，各地在财政包干制下出现的经济增长很快对全国宏观经济秩序产生了冲击。在财政包干制下，地方政府为了完成包干任务和维持地方年年增长的必需支出，企业为了完成承包任务和争取尽可能多留利，都依赖生产高速度、和重复建设，企业获得了足够的好处，而国家的财政收入却没有相应的增加。

在此背景下，分税制改革应运而生，1993年11月14日，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出在中国建立市场经济制度的总体规划和若干重点方面的改革方案设计，为分税制改革提出了目标、拟定了方案。

由于我国市场经济体制刚刚确立，原有的财政体制使中央财力匮乏，不能实施必要的宏观调控，在当时的情况下，我国的“分税制” 选择了中央财权相对集中、财力相对分散的集权式模式。1993年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，并于1994年1月1日起实行（资料源自于四史关键词）。

分税制改革改变了政府间收入分配关系不稳定的局面，使财政吸取能力获得快速提升，为我国推动区域开发、大规模基建措施等政策奠定了基础，但也导致我国土地财政问题逐渐恶化。

3、我国土地财政的未来

在现行分税制中属于地方的主体税种和独立税种除了车船税外，基本都与土地和房地产有关。地方财政收入的主体税种营业税，主要来源于建筑业和第三产业，其中建筑业和房地产业是营业税的第一大户，这也导致部分地方出自于促进地方财政收入增长的动机，大力发展建筑业和房地产业。

现阶段，地方政府对土地财政的依赖在一定程度上扭曲了政府、银行和企业的关系。根据市场的调查我们也可以发现，地方政府将经营性用地高价出让给开发商，获取大量的土地出让金，充实地方财政。房地产开发商虽然是以高价获得的土地资源，但可以通过银行将土地抵押融资获得进一步开发运营的资本，商品房预售制度加大了居民的债务杠杆，促使居民将银行存款转化为消费，甚至向银行借贷，进一步促进货币周转率。

在这个体系下，银行贷款成了房地产开发的主要资金来源，在房地产市场稳定的情况下房地产开发商无需过多本金就可以借助贷款快速扩张，地方政府获得了大量的土地财政收入，购房者获得了房价的增值和住房需求的满足，实现了多方共赢，地方政府和房地产企业、银行组成了事实上的利益共同体。

但是房地产市场不可能持续繁荣下去，事实上，过高的房价已经在一定程度上影响了我国适龄人口的生育意愿。近日第七次全国人口普查结果出炉，全国人口结构比例也已经公布。与2010年相比，0-14岁、15-59岁、60岁及以上人口比重分别上升1.35个百分点、下降6.79个百分点、上升5.44个百分点。虽然近年来放开二胎政策推动了婴幼儿人口的增加，但是适龄人口一胎生育比例不足，二胎的数量占据了较高的人口比例，随着二胎红利的耗尽，适龄人口逐渐缩减，人口老龄化会愈加严重。

一旦房地产市场需求萎缩，就会导致连锁反应，现有土地财政的模式也就无法持续下去，各方利益都会受到损失，地方政府现有财税体系无法实现自给自足，隐性债务问题会逐渐爆发。尤其是现阶段，我国部分地区地方政府隐性债务并未实质化解偿还。

土地财政的未来，必须在维持现有房地产市场稳定的基础上进行，如何在化解债务风险的同时维持地方经济增长，成为地方政府的核心考量。不仅要防范化解隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，还必须稳妥化解隐性债务存量，完善常态化监控机制，通过供应链金融等创新应用增加的融资渠道，帮助地方政府调整城投公司资产负债结构，才能防止系统性风险的出现。